Se si rompe una conduttura, se piove dal tetto, se bisogna fare un allacciamento ad un’utenza, nella scuola dell’obbligo si ricorre all’amministrazione locale. Se c’è un cedimento strutturale negli edifici scolastici, per difetto di manutenzione, si cerca il responsabile nell’amministrazione locale. Tutti i servizi accessori e di sostegno alla scolarizzazione obbligatoria sono forniti dall’ente locale o comunque da esso finanziati (mense, trasporti, ecc.). Eppure, nell’esperienza di tutti, la scuola primaria e la scuola media inferiori, se sono pubbliche, sono indubitabilmente statali. Dal 1968 anche la gran parte delle scuole materne (oggi dell’infanzia) sono statali, ma dell’edilizia, degli arredi e della logistica si occupano e sono responsabili i comuni.
Perché gli enti locali, nel ciclo dell’obbligo, si occupano materialmente di una scuola che per il resto è statale, soprattutto nelle funzioni più nobili (dagli insegnanti ai programmi)? Da dove viene questo ruolo di supporto per molti versi assai oneroso? Per capire, bisogna andare alle origini della nascita del nostro sistema scolastico nazionale. Tutto affonda le sue radici nel modello di scuola previsto dai fondatori dell’Italia unita nel 1859, con la Legge Casati.
Se l’università e le scuole superiori liceali competono alla Stato e l’istruzione tecnica alle province, in quello schema organizzativo la scuola elementare spetta ai comuni. L’Italia non è un’eccezione, all’epoca. In tutto l’800, in ogni paese, la scuola pubblica dell’alfabeto, quando c’è, è gestita totalmente dalle autorità locali (dagli edifici agli arredi, dagli insegnanti ai materiali didattici, dagli orari di apertura ai calendari annuali). Nel mondo anglosassone e tedesco per molti aspetti è tutto rimasto ancora così. Nell’800 si pensava che fosse giusto tenere vicina la scuola elementare, dal punto di vista gestionale e amministrativo, alle famiglie che ad essa delegavano educazione e istruzione dei propri figli, un passaggio di radicale trasformazione nelle relazioni sociali più intime e quotidiane in un mondo ancora prevalentemente rurale. In questo modo, inoltre, lo Stato non interveniva direttamente ma poteva comunque controllare e indirizzare direttivamente le pratiche e le forme dell’alfabetizzazione popolare.
Dal 1859 fino all’età giolittina, quindi, le amministrazioni comunali non solo hanno l’obbligo di costruire e mantenere le scuole elementari, che appunto erano municipali, ma anche di assumere e stipendiare i maestri e le maestre (della cui qualità professionale però garantiva la “patente” di idoneità rilasciata dallo Stato) e di organizzare la vita scolastica. Queste incombenze non derivano ai comuni soltanto dalla legge scritta dal ministro Casati, ma anche dalle coeve norme contenute nella legislazione che regola il governo locale e che considera il sindaco nella sua doppia funzione di capo dell’amministrazione comunale e di ufficiale di governo. Le competenze scolastiche dei comuni quindi, allora come oggi, possono discendere (ma anche mutare nel tempo) dal combinato disposto sia delle leggi sulla pubblica istruzione sia delle eventuali deleghe attribuite da altre leggi le quali si appoggino sul sindaco in quanto ufficiale di governo.
In effetti è quanto è successo a partire dall’inizio del ‘900. In età giolittiana, di fronte alla crescente urbanizzazione e industrializzazione di alcune aree più moderne del paese e davanti alla mancata alfabetizzazione di massa degli italiani, le responsabilità di questi ritardi e inadeguatezze vengono scaricate – non sempre a ragione – sull’inattività e inefficienza dei comuni. Con la legge Daneo-Credaro del 1911 si avvia un consistente e profondo processo di “avocazione” allo Stato delle funzioni in materia di istruzione primaria, soprattutto nelle aree periferiche dei piccoli e medi comuni. Questo processo si statalizzazione della scuola elementare si compirà definitivamente con il fascismo, nel 1933, quando anche le ultime scuole comunali delle grandi città capoluogo di provincia entreranno sotto il controllo diretto dell’amministrazione centrale, in tutt’altro clima rispetto all’Italia liberale e all’interno di un’attenzione capillare all’organizzazione della cultura e del consenso che è tipica del regime totalitario.
Il sindaco come capo dell’amministrazione comunale, dagli anni ’30, vede così ridotte del tutto le sue funzioni al solo supporto materiale e logistico di cui ancora oggi è responsabile, perdendo qualsiasi ruolo nei confronti degli insegnanti e della didattica. Tuttavia, nella sua qualità di ufficiale di governo, di fronte all’allargamento dell’obbligo scolastico e all’evasione scolastica si troverà a svolgere un ruolo fondamentale
(Pietro Causarano)
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